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ULA研究 | 从 “千园之城”到“一园之城”，营造人人共享的深圳公园城市: 2023-04-28

全文刊登于《风景园林》2023年第4期 P69-77

于光宇，吴素华，黄思涵，黄旭光.从“千园之城”到“一园之城”：深圳公园城市规划纲要编制思路与实践[J].风景园林，2023，30（4）：69-77．

从“千园之城”到“一园之城” ——深圳公园城市规划纲要编制思路与实践

于光宇

男 / 学士 / 高级工程师 / 深圳市城市规划设计研究院股份有限公司城市景观规划设计院院长 / 研究方向为公园城市规划、城市规划、城市设计、景观规划与设计

吴素华

女 / 硕士 / 高级会计师 / 广东省深圳市城市管理和综合执法局一级调研员 / 研究方向为生态文明建设理论与实践

黄思涵

女 / 硕士 / 工程师 / 深圳市城市规划设计研究院股份有限公司城市景观规划设计院主创规划师 / 研究方向为公园城市规划、生态修复、景观规划

黄旭光

男 / 学士 / 高级工程师 / 广东省深圳市城市管理和综合执法局四级调研员 / 研究方向为园林绿化规划建设和管理

作者写作心得

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摘要

【目的】作为一座迈入存量发展与精细治理时代的超大城市和中国特色社会主义先行示范区，深圳为探索公园城市建设路径提供了试验对象，亟须总结深圳公园城市建设经验，以充实现有理论和实践研究成果。【方法】由《深圳市公园城市规划纲要》的编制工作出发，从“规划—建设—管理”3个层面，在回顾深圳城市与公园发展的历程和研判当下深圳公园建设的核心挑战的基础上，立足深圳本土特征、市民需求和实施短板，梳理公园城市建设的深圳路径。【结果】明确了规划手段在传统和现实层面对于深圳公园建设的必要性，总结了在对标全球先进城市的基础上，延续规划示范性、统筹空间建设“一张蓝图”、构建管理实施行动纲领的总体编制思路，分析了深圳在生态治理、场景营造、城市运营、建设管理、公众参与5个核心方面所做的创新探索，展示了《深圳市公园城市规划纲要》在形成共识、构建城市山海格局、创新社会治理模式和推动绿色经济转化方面的积极作用。【结论】《深圳市公园城市规划纲要》的编制使深圳切实推进了公园城市建设，提供了通过纲领式规划推动超大高密度城市的公园城市建设的路径，为未来中国公园城市规划建设提供思路和方法指引。

关键词

风景园林；公园城市；总体规划；规划编制路径；纲要；深圳市

公园城市是习近平以人民为中心的生态文明思想的最新城市发展观，其核心理念是把整个城市建设成为一个大公园，体现了人与自然和谐共生的理想城市预期，是可持续发展的城市现代化新目标、城市治理新范式。

深圳是中国第一个在市场经济体制下通过自力规划建设而新发展起来的超大城市，其规划实践探索具有超前性和示范性。以公园为特色、强调生态价值、创新经济增长方向的公园城市理念可成为深圳在“千园之城”新起点上探索新发展模式的核心方向；同时深圳作为中国特色社会主义先行示范区，在公园城市理念指引下的规划实践，具有重要的理论实践探索和行动示范价值。

在回顾深圳公园发展历程的基础上，笔者剖析深圳迈向公园城市的核心挑战，并立足于《深圳市公园城市规划纲要》（以下简称《纲要》）的编制，梳理深圳公园城市建设的总体思路和实施路径，以期为其他地区的公园城市建设提供借鉴。

1 深圳40年公园发展历程回顾

1.1 基础构建时期（1981—1990年）

《深圳经济特区总体规划（1986—2000）》确立了深圳“带状组团”的基本空间框架并在组团间保留了自然河川、绿化隔离带作为空间界限，奠定了“城绿相依”的格局。特区成立之前，深圳仅有始建于1961年的东湖公园。1983年，赴新加坡考察后提出建设花园城市。1985年开始筹建荔枝公园等。在管理层面，《深圳市园林绿化条例》的出台奠定了此后公园建设的权责划分基础。

1.2 模式探索时期（1991—2000年）

《96总规》的规划范围覆盖到全市，确立了轴带结合、梯度推进的“网状组团”结构。深圳同时开展了绿地系统规划，结合山海丘陵和带状地貌“楔入”3条南北贯通的组团隔离林带，形成了城市空间与自然本底“W+M”形的拓扑咬合关系。“特区一体化”是本时期城市发展的重点，但全域各组团发展模式与时序的差异仍然显著，公园体系与建设模式都仍处于探索阶段。在管理上，相关政策与法规的制定使绿地建设目标法律化，同时各类绿地指标与投资计划得以明确，为深圳建设园林式现代化城市奠定了法律和经济基础。

1.3 高速增量时期（2001—2010年）

本时期深圳高速增长的经济需求与人口、资源及环境的矛盾已日益尖锐。2005年深圳率先划定了“基本生态控制线”，并开创性提出了“森林/郊野公园—城市公园—社区公园”三级公园体系。市城管局将2002年与2005年确定为“公园建设年”。在管理层面，通过建立公园编码实现数字化管理。2010年，深圳市公园管理中心正式成立。本阶段深圳实现了公园数量从百个到800多个的飞跃，成为全国公园数量最多的城市。

1.4 多元发展时期（2011—2020年）

《10总规》是深圳首个由增量空间拓展转向存量空间优化的转型规划。面向更精细的城市营造，针对公园建设深圳编制了更多专项规划、规范条例与实施方案。以2017年举办国际植物学大会为契机，深圳在全市广泛开展“城市绿化提升行动”。2019年，深圳实现了“千园之城”的建设目标，并开始探索快速增量转变为全域统筹的新模式。在管理层面，划分市—区—街道办各级管理事权等。

经过40年的努力，深圳公园从改革开放初期的1个公园发展至2021年底已建成的各类公园1 238个（不含深汕特别合作区），500 m服务半径覆盖率超过91%，成为名副其实的“千园之城”。

规划在深圳公园和城市发展中展现出重要的引领和塑造作用。通过出台总体规划和各类法规条例建立城市的结构性要素，全面指导并预控了城市空间的建设，超前发挥了城市绿色空间的限定作用，为深圳公园的高效建设提供了有力保障。在推进公园城市建设中，规划手段可成为主要抓手和路径。

2 新时期深圳公园城市建设的核心挑战

深圳进入从增量建设转向存量发展的新时期，对公园城市建设的精准性与精细度提出了更高要求。深圳公园城市建设主要面临的挑战为空间增量受限、系统协同不足、规建管（规划、建设、管理）衔接薄弱。

2.1 空间增量受限

深圳虽已是“千园之城”，但仍面临公园分布与品质不均衡、自然空间可达性低、原特区外及城中村等片区公园数量和覆盖面缺口大等问题。然而，深圳的各类城市空间增量受限，公园城市建设需要从存量空间中挖掘潜力与进行优化。

2.2 系统协同不足

深圳各类城市绿地的规划、建设和管理分属不同的部门。尽管近年来多个职能部门开展了一系列规划与行动（表1），但仍存在城绿空间的融合度较差、空间供给集中及体验单一等问题。公园城市打破了公园建设的被动局面，有利于在顶层统一目标共识，实现“多规合一”。

表1 深圳各城市行政职能部门的相关规划成果

2.3 规建管衔接薄弱

规划、建设、管理各环节间衔接薄弱，系统集成化的工作任务无法有效落实。“重规划建设、轻治理运营”的模式无法保障城市可持续的高质量建设。因此，亟须梳理衔接各类行动计划，建立起弹性有效的传导机制，发挥规划的作用与价值。

3 创造公园城市深圳范式——《深圳市公园城市规划纲要》总体思路

深圳亟须开展纲领式的总体规划工作，为全市公园城市建设绘制蓝图，《纲要》工作得以启动。结合理论研究成果和深圳特征，《纲要》在对标全球先进城市的基础上，从“规划—建设—管理”层面提出了总体思路。

3.1 对标世界，学习绿色发展经验

对标绿色发展方面具有先进性，并与深圳具有共通点的国家或城市。例如，学习新加坡在自然生态恢复方面、伦敦在公众理念和价值观方面、东京在高密度城市空间和部门协作方面的经验。

3.2 延续规划示范性

《纲要》延续示范性，让公园城市成为深圳建设中国特色社会主义先行示范区中的一项重要举措。“让城市回归自然”已成为全球城市追求的共同目标，而山、海、城相依的格局是深圳的独特之处。《纲要》提出“山海自然里的湾区都会，人人喜爱的公园之城”的总体目标构想。将“整个城市就是一个大公园”的美好预期与实际情况相联系，促进深圳从“千园之城”迈向“一园之城”。

3.3 整合空间建设的“一张蓝图”

《纲要》结合深圳独特的山海资源优势和良好的人居环境基础，提出以山海生境为基底、以公园绿地为核心、以蓝绿慢网连接，同时构建公园生活圈融合城绿空间、立体拓展多维城市景观、共同搭建“一园之城”的空间一体化层级体系（图1），形成从千米、百米到“零米”的公园城市“一张蓝图”（图2）。

1 深圳“一园之城”空间体系

2 深圳公园城市“一张蓝图”

3.4 构建管理实施的行动纲领

为推进顶层规划的有效落实，《纲要》立足公园城市的核心价值主张，从“显特征、知需求、补短板”出发构建深圳公园城市行动纲领（图3）。聚焦“自然生态、人文共享、多元魅力、绿色创新、协同共创”五大方向，以更贴近公众的语境提出五大纲领：1）“建设自然里韧性生长的城市”；2）“让我们工作生活在公园里”；3）“创造多元的城市魅力名片”；4）“让绿色增益城市高质量发展”；5）“携手共创我们的公园城市”。

《纲要》在五大纲领之下形成20项重点举措，搭建全流程工作框架（图4），制定相应的建设指标（表2），以推进深圳公园城市从目标到策略到行动计划的有效传导和落实，同时引导形成“公园城市—公园城区—公园社区（或街区）”的分级规划体系。

3 深圳公园城市行动纲领构建框架

4 规划、建设到管理的全流程工作框架

表2 深圳公园城市指标体系

4 《深圳市公园城市规划纲要》的创新与探索

4.1 系统升级高密度城市的山海生境体系

结合《深圳市国土空间总体规划（2020—2035年）》构建的“四带八片多廊”生态空间结构，《纲要》提出统筹推进各类生态要素修复，采取自然空间分级分类的保护性利用方式（图5），衔接深圳“山海连城计划”的“一脊、一带、二十廊”山海骨架，以“低干扰、生态化”的远足径、郊野径为媒介完善亲自然路径，同时充分激活城市小微空间，营造身边的自然生境。

5 系统升级高密度城市的山海生境体系

4.2 精准识别人群需求，营造人人共享的公园城市场景

针对公园分布不均问题，《纲要》根据深圳市国土空间规划标准单元，识别出重点提升单元，同时提出激活消极的带状绿化空间。针对可达性不足问题，《纲要》提出推动多道融合、慢网连接目标，构建多层次户外休闲步道体系。针对“千园一面”等问题，《纲要》通过建立“十全十美”公园标准，引导完善公园功能。

4.3 强化城市运营理念，促进城园融合

《纲要》提出“无边界公园”概念，推进公园融入城市一体化发展，创新提出建设公园活力中心、公园社区、公园综合体。结合各片区中心，打造国际化的公园活力中心；结合历史文化街区、城中村三宜街区、产业创新区等，打造公园社区；结合城市文化体育功能与设施，打造公园综合体。

4.4 推动公园城市建设管理的精细化、科学化、智慧化

《纲要》提出建设智慧化服务与管理平台的构想。面向管理者推出全生命周期绿色数据库等，建设“智慧城管”平台；同时，面向公众推出互动服务平台，探索参与式设计和建设智能服务设施。此外，《纲要》强调要继续以社区共建花园为抓手，建构共商共建共治共享机制，自上而下与自下而上并行推进，健全多元主体协同机制。

4.5 坚持开放式规划，多方协调、上下联动

《纲要》是统一共识的顶层规划，也是共同行动的协同规划。在横向上注重协同各局工作基础，纵向上关注对接各区发展重点，统合各类绿地、慢行系统，搭建系统性空间框架。《纲要》更是汇集众智、共同参与的市民规划。编制过程中开展了4次工作坊，达成深圳公园城市共识（表3）。《纲要》还充分考虑到向公众普及公园城市理念，在纲领中采取更贴近民生、通俗易懂的语境。

表3 公园城市工作坊的主要内容

5 结语

深圳在增量阶段完成了从“一个公园”到“千园之城”的跨越式发展，如今在存量时代又继续先行探索从“千园之城”到“一园之城”的公园城市深圳范式。启动编制工作以来，《纲要》产生了诸多积极作用，主要表现为：1）建立了多层级的公园城市总体共识；2）促进了“公园里的深圳”到“自然里的深圳”的转化；3）带动了以社区共建花园为抓手的社会治理新模式；4）促进了绿色价值的经济转化。

《纲要》的编制实践是公园城市理念结合深圳城市特质的生动实践，打通了深圳公园建设的纵向、横向路径，有效发挥了公园城市理念在城市人居环境、生态系统、社会治理和经济发展方面的统筹协调作用。未来，随着深圳公园城市建设进程不断推进，在《纲要》的指引下还有很多领域需要不断探索实践，创造新的“深圳经验”。

图表来源：

文中图表均由作者绘制，其中图 2、5 底图图源为高德地图，审图号：高德地图-GS(2021)6375 号-甲测资宇 11111093- 京 ICP 备 07017245 号-2）。

为了微信阅读体验，文中参考文献标注进行了删减，详见杂志。

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Planning and Natural Resources Bureau of Shenzhen Municipality. Exploration of Shenzhen’s Territorial Space Planning: Initially Delimiting 758 Standard Planning Units[EB/OL]. (2021-03-26) [2022-09-20].

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[38] 赵纯燕，于光宇，黄思涵，等.高密度环境下的公园城市空间体系研究：以新加坡和我国深圳为例[C]//中国城市规划学会.面向高质量发展的空间治理：2021中国城市规划年会论文集（04城市规划历史与理论）.北京：中国建筑工业出版社，2021：97-110.

ZHAO C Y, YU G Y, HUANG S H, et al. Spatial System of Park City in High-Density Environment: A Case Study of Singapore and Shenzhen[C]// Urban Planning Society of China. Proceedings of the 2021 Annual Conference of the Urban Planning Society of China (04 History and Theory of Urban Planning). Beijing: China Architecture & Building Press, 2021: 97-110.

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文章编辑 刘昱霏

微信编辑 刘芝若

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审核曹娟

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