刘翠翠、李宇宏(通讯作者)，中国人民大学艺术学院

内容摘要：城市街道空间的临时性公共游玩功能复兴，成为城市公共空间更新再生的重要途径之一，是解决城市社会关系与空间环境问题的有效方法。本文以英国“游玩街道”(Play Streets)为例，总结与梳理其历史演进及规律特征，进而探讨城市街道中的临时性公共游玩空间的实施路径，以期为我国城市存量提升发展阶段的街道公共空间可持续更新发展提供范例与经验。

关键词:游玩街道、临时性、公共游玩空间、社区更新

我国城市增量建设时期，以追求经济快速发展为目标导向的城市空间大规模发展，建设相对粗放，老旧城区普遍存在居住空间密集、公共空间匮乏、服务设施不足、生活功能单一等问题。如何以日常生活需求为导向，拓展老旧城市公共空间的宜居生活功能，提升城市空间人居环境品质，成为我国城市存量优化提升发展阶段城市空间可持续更新的重要课题。城市公共空间的可游玩性作为城市空间可持续与城市环境宜居的重要特征，是老旧城市公共空间宜居生活功能拓展的关键内容，对支持儿童健康游玩行为及社区居民社交娱乐活动发挥着至关重要的作用。本文以英国“游玩街道”(Play Streets)为研究案例，探讨城市街道公共空间游玩功能的临时性实施更新，为我国城市存量发展阶段的城市街道公共空间可持续利用提供了新的视角。

英国城市街道作为儿童游玩空间的做法由来已久。早在中世纪，城市自发形成的市场集镇式窄街小巷既是城市居民社交聚会的公共空间，也是儿童尽情追赶跑跳的娱乐场地。18至19世纪的工业革命推动了英国伦敦等工业城市的极速发展，尽管带来城市中心区人口激增、建筑空间密集及公共空间匮乏等城市问题，但儿童、青少年在居住地附近街道空间进行自由游玩社交的传统习惯并未因工业城市的扩张而消失。城市社会中上阶层市民因中心区居住环境恶劣逐渐迁往郊区，无条件外迁而遗留了下层工人阶级社区。因居住空间密集交织所形成的公共集聚性的居住模式与邻里互助的社区文化，为儿童群体继续在家门口街道空间安全游玩的生活方式创建了实用条件。[1]

直到19世纪末20世纪初，英国汽车产业的突飞猛进的发展加快了城市交通方式从马车运输向机动车交通的变革。原本有限的城市街道空间因承载马车、有轨电车、机动车、自行车及步行等多种混合交通方式变得拥挤不堪、危险重重。城市交通管制滞后、道路基础设施落后、汽车驾驶标准低以及居民安全意识薄弱等多方面原因，致使城市街道交通伤亡事故高发。[2，3]1930年，英国政府对机动车每小时20英里车速限制令的废除，成为儿童伤亡交通事故率达到高峰的导火索。[4]据统计，1922至1937年间，英格兰与威尔士城市儿童死于机动车交通事故数量超过1.4万。[5]至此，因交通方式变革引起的交通安全威胁，使城市街道空间不再是工人阶级儿童自由游玩的安全环境。

英国“游玩街道”的兴起，起初是作为英国政府主导下的自上而下的实验性救济策略，根本目的是减少城市机动车交通发展与行人安全日益严峻的矛盾冲突，同时为居住环境拥挤不堪、公共服务设施匮乏的城市中心区儿童提供户外自由游玩的公共空间。20世纪20年代末，美国纽约“儿童安全游玩街道计划”(Plan Safe Streets for Children's Play)的实施引起国际关注并给予英国策略性启发，成为英国政府解决儿童交通伤亡事故问题的实验性措施。1929年，英国大曼彻斯特都会区索尔福德市在地方当局政府权力与支持下封闭街道交通，成功引入英国第一个正式“游玩街道”计划。至1930年，索尔福德监督委员会已批准实施102条游玩街道。[6]1934年，新任英国交通部长莱斯利·霍尔-贝尔沙(Leslie Hore-Belisha)在萨瑟克(Southwark)与帕丁顿(Paddington)两大都会区尝试开展实验性“游玩街道”模式。[7]1935年，伦敦交通部与教育部成立跨部门委员会，对儿童与道路安全问题展开研究调查，并提出“议会应当授权地方当局立法支持游玩街道”[8]的建议。继而在1937年，伦敦交通部又推出一项全伦敦范围计划，指定南马里波恩街(South Marylebone)与威尔斯登街(Willsden)作为试点街道。

“游玩街道”在摸索中快速发展，亟须通过法律形式明确政府分工职责，以加强项目实施的标准化。1938年，英国政府批准颁布首个“游玩街道”政策法案——《街道游乐场法案》(SPB)，法案明确授权地方当局可指定城市街道作为儿童游玩街道空间，以及在特定时间内限制或完全禁止交通的权利，为其后17个地方政府成功实施游玩街道计划提供政策性法律支持。[9]二战后，英国“游玩街道”的数量缓慢而稳定地上升。继1945年英国道路安全委员会年度中期报告给予“游玩街道”肯定与赞扬后，1946年“游玩街道”被政府专门指定为战后游乐场建设计划的替代方案以及新建公共开放空间建设完成之前的临时性实施措施。[10]1960年，《道路交通法》(RTA)的颁布实施，在原有法案基础上进一步加强地方政府完全封闭管理街道交通或指定时间限制车辆通行的权力，并提出“要选择街道群而不是单一街道，以防止游玩街道实施期间该地区所有儿童挤在同一街道上的可能性”的安全建议。发展至1963年，英国已形成146个“游玩街道”地方交通法令，覆盖750条城市街道。[11](图1)

图1.20世纪中期英国“游玩街道”场景(图片来源:LONDON PLAY官网)

自20世纪下半叶起始的英国城市复兴、汽车消费文化以及新兴产业发展扭转了游玩街道的发展趋势。20世纪60年代，英国城市中心区贫民窟清理与住房设施的大规模重建，使工人阶级的生活得以显著改善;汽车制造和轻工业等新兴产业从一定程度上亦改变了部分工人阶层的贫困状况。大规模商业零售业开发促进了机动车等消费品的大量生产与销售，使英国家庭私人机动车辆拥有率从1951年14%上升至1971年52%。[12]机动车逐渐从中上层富裕阶层专有的奢侈品转变为工人阶级的社会必需品，并成为社会地位的象征[13]。城市停车配套设施的严重不足致使因机动车大量占用街道空间而对“游玩街道”构成的威胁愈发严重。发展至20世纪末，英国政府为加快城市中心区复兴，对大型零售业等商业及运输业发展的大力支持，使商业性交通运输机动车停车数量激增，严重制约了“游玩街道”的真正实现。尽管有些街道仍保留相应的交通限制与标识系统，但机动车停放与商业性交通运输对街道空间的大面积占用，导致英国游玩街道逐步衰落并慢慢被公众遗忘。而后随着城市大规模机动化与郊区化的到来，城市街道重新专注于交通通行功能。英国“游玩街道”在政府对街道空间公共生活功能与交通通行功能的需求博弈下逐渐消失于公众视线。[14]

儿童健康问题成为“游玩街道”复兴的主要社会性动因。自20世纪70年代起，英国工人阶级双薪家庭的日益富裕推动了家庭消费品购买力的增加，儿童网络游戏消费品、电子设备的出现，使儿童娱乐方式逐渐趋于室内化发展。机动车拥有量的继续攀升，进一步加快了英国私人机动交通主导地位的正常化。[15]城市交通堵塞的日益严重与居民街道安全意识的不断加强，导致儿童独立户外游玩或独自步行上学等自由出行比例从1970年81%下降到2010年20%。[16]长时间室内电子游戏、对机动车出行方式的依赖以及户外自由游玩活动的缺乏等不良生活方式成为儿童肥胖、慢性病等健康问题的主要诱因。20世纪80年代兴起的对街道自由的怀旧意识重新启发社会公众对建立儿童与城市环境健康和谐关系的设想。[17]

20世纪末，英国城市步入可持续更新发展阶段，社区可持续更新作为城市可持续发展的主要内容，为游玩街道的复兴提供了客观条件。英国政府实施开展“可持续社区计划”，鼓励社区居民、公益团体及企业积极参与社区更新、规划与管理，集约利用既有土地资源，创造多元、活力的社区文化。[18]英国许多城市社区致力于努力寻找创新策略，以更好地利用现有基础设施与社会参与，促进居民健康生活方式，增进邻里友好关系，提高社区凝聚力。[19]如何在社区或街道环境中为儿童、青少年创建安全可达的临时性游玩空间，减少社区对持久性游乐服务实施的需求，逐渐成为公共设施资源匮乏的邻里社区促进儿童健康、增加游玩活动与体育锻炼的有效途径。[20]由社区居民主导倡议的、旨在让所有儿童在居住地附近街道空间进行自由游玩的社会性居民运动，作为核心推动力重新激发了英国“游玩街道”计划的正式复兴。

2010年，英国布里斯托尔市(Bristol)继2009年由城市居民自主发起的“Playing Out”首次非正式项目取得成功后，正式申请启用基金资助实施扩展另外6条城市街道的游玩活动计划，并积极推动2011年“临时性游玩街道指南”(TPSO)指导性地方政策的制定与试行。[21]2012年，由国家彩票社区基金(NLCF)、城市桥梁信托(CBT)等非政府部门公共机构及社会团体资本资助的英国LONDON PLAY社会公益组织，正式启动“游玩街道”试点项目实践，以所有儿童可以自由享受游玩权利为首都愿景，解决因城市发展和交通堵塞而导致的公共游玩空间缺失问题及儿童健康问题，增加和改善伦敦公共街道空间的儿童游玩机会与环境品质。数据显示，截至2017年7月，由伦敦议会支持启动实施的“游玩街道”项目已覆盖所管辖行政区域的三分之二。[22，23](图2)英国Playing Out与Street Play、Play England等类似社会公益组织亦在积极复兴英国城市户外游玩街道[24]，通过更新创建临时性游玩街道公共空间，挖掘传统游玩记忆与植入自主游玩功能，重新激活城市街道原本属于儿童理想游玩场地的在地性历史文化传统。(图3)

图2.截至2017年英国伦敦“游玩街道”项目实施地图(图中绿色区域为已实施范围，图片来源:LONDON PLAY官网)

图3.2010年至2021年英国“游玩街道”场景(图片来源:LONDON PLAY、Playing Out官网)

儿童教育创新从一定程度上推动了“学校游玩街道”(School Play Streets)的兴起与发展。2015年至今，英国Sustrans慈善组织致力于支持学校开展学校游玩街道项目，鼓励儿童积极参与家庭及学校常规教育以外的城市社区教育与环境教育模式，促进儿童健康与全面发展，推进校园教育社会化的形成。[25]“学校游玩街道”作为现有校园教育的弹性补充，通过一系列与城市环境有关的参与式行为教育模式，培养儿童主动性、纪律性、意志力及团队协作意识，激发其思考力、创造力、判断力与决策力，并形成守时、诚信、合作、共享的健康习惯[26]，使儿童在情感、社交和智力方面获得不同程度的成长。“学校游玩街道”通过关闭学校外部街道的机动交通，为儿童创建更多自由外出游玩机会，促使儿童建立更安全的步行、骑自行车上学的健康习惯，有效缓解了学校及家长对校园外道路安全及环境污染日益增长的担忧。[27]

联合国儿童权利公约(UNCRC)与儿童友好城市倡议(CFCI)对改善城市儿童生活、机会和福祉，确保儿童的权利、愿望和需求得到尊重与支持的联合倡议[28]，促进了英国“游玩街道”支持儿童群体在城市公共空间中权利使用公平的实现。2016年，英国Play England与Playing Out、LONDON PLAY等社会公益组织积极合作，支持多个健康效果不佳的贫困地区社区居民，以期建立更公平、更友好的游玩街道，满足其在安全环境中自由游玩、学习和成长的权利。[29]2020年10月，英国哈克尼区(Hackney)理事会拟订儿童友好型原则与设计准则草案(CPDG)，帮助残疾儿童、贫困儿童等弱势儿童群体，突破身体局限及社会限制，获得平等的体育活动、游玩社交、学习的机会，支持哈克尼区所有儿童青少年的幸福、健康与福祉。[30]

21世纪以来，英国城市与社会可持续发展背景下的儿童身心健康、街道自由意识、社区可持续更新、社会教育创新及环境权利公平等公众多样化诉求，推动了英国“游玩街道”的成功复兴和如火如荼发展。截至2018年7月，英国每年已有超过660条街道(67个社区邻里)定期开展游玩街道活动，54个地方议会制定游玩街道法律政策及指导性文件。[31，32]英国“游玩街道”广泛影响了澳大利亚、法国、德国、意大利、日本，以及我国港台地区的街道游玩模式，成为各国各地区政府推动保障儿童身心健康或促进社区融合的重要政策，促进了世界各地儿童游玩权利的实现。

英国“游玩街道”作为一种“共建、共治、共享”的社会参与性运动，以城市居民自发组织参与模式、社会公益组织的引导与推动、政府部门的政策支持与责任保障为核心机制，将城市街道空间从机动车行驶空间重置为承载儿童美好生活和健康福祉的临时性公共游玩空间。

2009年，由英国布里斯托尔市两名儿童家长领导社区邻居自主发起的非正式游玩街道计划的成功开展，为英国其他城市或地区以居民主导实施与管理模式的游玩街道项目正式开展树立了典范。英国“游玩街道”由城市社区居民组织者主导实施管理，政府部门或地方议会提供相关政策及法律支持，社会慈善机构或社区委员会等第三方公益组织引导与协助，构建形成自下而上的、以社区居民主导实施管理、政府与社会公益组织各司其职互助协作的多元主体参与实施体系。(表1)

表1.英国“游玩街道”以社区居民组织者主导的多元主体共同参与的自下而上实施体系(数据资料来源:根据Playing Out、LONDON PLAY、Play England等官方公开信息整理)

以儿童家长群体形成的居民志愿者，联合社区委员会与居民商议建立由项目负责人、居民志愿者、安全管理员、沟通宣传员及协助人员等组成的组织实施团队，作为实施主体负责街道封闭申请、宣传推广、组织实施管理等具体性事宜。21世纪初，英国陆续成立的LONDON PLAY、Play England、Playing Out、PlayMeetStreet等非营利性社会公益组织[33，34，35，36]，作为政府与社区居民之间的中间协调力量，通过政府、非政府部门或社会财团资本资助，为游玩街道的实施和管理提供专业意见及建议，为社区居民、政府及其他参与支持游玩街道的成员提供培训与指导，协助地方政府议会制定应用性指南文件及风险评估指南(表2)，免费支持街道或社区居民向政府或议会倡议游玩街道实施政策及申请程序，并定期在街道针对儿童家长、志愿者、理事会及社区委员会进行培训和研讨交流，从而更好地引导与协助居民组织者自主开展全国范围内的“游玩街道”运动，充分发挥了社区居民组织者主导的“自下而上”的实施作用。

表2.英国“游玩街道”主要应用指南文件(数据资料来源:根据Playing Out、LONDON PLAY、Play England、Sustrans.org.uk、埃德及沃辛市议会Adur & Worthing Councils、布伦特市议会Brent Council、哈克尼市议会Hackney Council、哈克尼游玩协会Hackney Play Association等官方公开信息整理)

英国政府的角色职责从20世纪初游玩街道兴起与衰落阶段的“决策与实施”主导模式转换为复兴与再发展阶段的“提供支持与保障”的低干预方式。20世纪初，由英国议会、交通部、教育部及地方交通当局等政府机关所颁布实施的1938年《街道游乐场法案》(SPB)、1960年《道路交通法》(RTA)及1984年《道路交通管制法》(RTRA)等多种政策性法案逐渐发展健全成为国家基础性法规法案，为21世纪游玩街道复兴与再发展时期的各地方政府起草制定游玩街道最新政策、申请审批程序、指南性文件及责任保障体系提供法定依据。(表3)各地方议会或市政当局协调相关行政部门，如公共卫生、交通、公路管理、社区发展、教育及儿童服务等多个政府职能部门，积极响应配合社区居民组织者需求，在社会公益组织协助下制定与完善更加体现在地性与实用性的地方性政策法令与指南文件。(表4)在游玩街道组织实施过程中，受理与监督居民组织者提交的项目实施申请许可;根据实施开展情况进一步精简申请审批许可程序、缩短审批时间、减免项目费用，以优化提高游玩街道实施效率，不断完善责任保障与风险管理体系。

表3.英国“游玩街道”(Play Street)相关基础性法规法案概况(数据资料来源:根据Playing Out、LONDON PLAY、Play England及英国政府立法Legislation.gov.uk等官方公开信息整理)

表4.英国“游玩街道”(Play Street)主要地方性政策指南文件(数据资料来源:根据Playing Out、LONDON PLAY、Play England及英国政府GOV.UK、英国政府立法Legislation.gov.uk、布里斯托尔市议会Bristol City Council、索尔福特市议会Salford City Council等官方公开信息整理)

英国“游玩街道”项目计划的具体组织与实施，由居民组织者在社会公益组织的引导与协助下协作完成。“游玩街道”项目申请初始，由社会公益组织协助社区居民组织者开展与街道居委会、居民沟通洽商游玩街道计划，通过填写支持请愿书等方式获得居民支持，确定具体活动日期，同时建立游玩街道计划组织实施团队，明确项目负责人、居民志愿者、安全管理员及协助人员等主要角色与职责分工，充分考虑游玩街道潜在风险、危险发生可能性以及采取何种预防措施。社会公益组织协助居民组织者了解游玩街道申请流程，通过英国地方议会等政府机构获得相关街道的资源信息及临时性游玩街道指南(TPSO，或其他相应指导性指南文件)，选定游玩街道的最佳路线。居民组织者按照指南文件法定要求向当地议会或理事会正式提交合法申请，填写并提交申请表及居民支持请愿书等必备文件，同时至少提前3~12周(不同地方议会时间要求不同)申请交通管制许可。[37，38，39，40]

居民组织者在获得地方议会或理事会正式项目实施申请许可后，按照社会公益组织提供的游玩街道活动海报、咨询表单、倡议书等必备文件要求，开展“游玩街道”实施计划的宣传与推广。社区居民组织者通过书面、口头等多种宣传方式，提前告知街道或社区居民，组织居民协调会议，调动居民参与积极性。游玩街道实施与开展期间，由社区居民组织者负责儿童公共游玩活动及居民车辆交通通行的现场管理与安全监督。社会公益组织提供必要的技能支持与经验指导，包括提供必要的使用工具、标识警示系统、高能见度反光安全服，以及街道封闭过程中的现场指导。必要时，城市社区居民组织者可向地方政府或议会申请成立由政府议员、街道或社区领导人、警察等组成的特殊指导小组，确保实施计划安全顺利进行。[41，42，43]项目实施完成后，由社会公益组织评估游玩街道风险效益，细化应对措施，并提供实用性策略建议，协助社区居民组织者招募、培训居民志愿者，使其成为所属街道空间的宣传者，以继续激励与招募其他居民在更多地区开展游玩街道活动。最后，定期在街道针对儿童家长、志愿者、理事会及社区委员会进行培训和研讨交流，推进下一阶段的项目开展与实施。[44,45,46]

19世纪下半叶到20世纪英国“游玩街道”的兴起与衰落，是以政府主导的针对城市集聚扩张、社会人口变迁、城市交通方式转变、汽车消费文化以及商业零售产业等工业城市经济、社会、文化发展变化的政策性应对措施，从一定程度上解决了因城市机动车交通发展带来的儿童交通安全事故，同时为居住在因工业城市极速聚集发展而导致的居住环境拥挤不堪、公共设施资源严重匮乏的城市中心区儿童提供户外自由游玩的公共空间。从20世纪末至今英国“游玩街道”的复兴与再发展，是基于城市与社会可持续发展背景下，融合儿童身心健康、社区可持续更新、社会教育及环境权利公平等社会性多元诉求下的积极探索实践，以社区居民主导实施与管理、社会公益组织引导与推动、政府支持与保障等多元主体共同参与、配合、协作的自下而上实施路径，不仅为儿童群体增加了常态化的临时性公共游玩空间，满足其在家门口附近街道空间自由游乐玩耍的生活需求，促进了身体活跃与独立游玩的健康生活方式形成，更好地实现了儿童情感、社交及智力的全面发展，而且为社区居民进行社交娱乐活动提供了多样性，进一步增进了城市社区凝聚力、集体责任感及友好邻里关系。英国“游玩街道”积极影响了欧美及亚洲等世界各国的街道游玩模式兴建，成为各国政府推动保障儿童身心健康或促进社区融合的范例。

20世纪末起始的城镇化高速发展使我国面临与英国“游玩街道”兴起初期相似的境遇。城市建筑大规模扩张与机动车数量激增，剥夺了儿童原本走出家门便可游玩的自由权利，改变了社区邻里融合且习以为常的社群生活方式，带来城市交通安全事故高发、户外游玩空间缺失等社会问题。21世纪10年代以来，我国由大规模城市增量建设向城市存量优化提升与城市可持续发展的转变，使我们同时又面临与英国“游玩街道”复兴与再发展时期相似的公众社会性多元发展诉求。因此，研究英国“游玩街道”历史发展规律特征及临时性公共游玩空间的实施经验，有益于解决目前我国老旧城市街道公共空间可持续更新与儿童游玩空间发展困境，有助于拓展城市公共空间的宜居生活功能，提升城市空间人居环境品质。近年来，我国台湾地区已积极实施开展“儿童重返街道”倡议计划。由居民自发组成“还我特色公园行动联盟”(简称:特公盟)社会公益组织[47]，联合管委会会同市政府、市议员、社会局、地方代表等沟通商议，通过“台北众力方程式”与“街道创客游戏模式”[48]，以“走出家门就能玩”的游玩街道理念，进行募资宣传与推广游玩街道活动，成功开展了多场“游玩街道”示范案例，积极推进“游玩街道”模式在我国城市地区的实施与推广。当然，无论是国家层面或地方性政策法规，还是城市街道分类体系、社区居民组织管理等多方面，我国与英国存在较大差异，未来还需进一步结合实际，从法律法规、城市建设、社区发展、文化教育等多层级展开深入性研究，分阶段、分地区地有效推进我国“游玩街道”的应用与实践。

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